Большую дату когда-то солидная международная структура встречает совсем не в лучшей форме: один из главных спонсоров международной структуры — Россия — вышел из организации в 2022 году, а сам Старый Свет раздирают политические и экономические противоречия. О том, что же произошло с некогда влиятельным советом, куда он идет и ожидать ли возвращения в него России, разбиралось наше издание.
Хорошее начало
Идею создания Совета Европы (СЕ), как считается, предложил еще Уинстон Черчилль в 1943 году, правда, тогда британский политик видел эту структуру скорее как прообраз единой Европы, воплотившейся позже в ЕС. Реальный же Совет Европы, основанный 5 мая 1949 года, долгое время представлял собой исключительно «западноевропейский междусобойчик», ведь входили в него только представители капиталистических стран Старого Света, да и то не все: в работе не участвовали авторитарные режимы Греции (во время режима «черных полковников» в 1969—1974 годах), Испании (до 1976 года) и Португалии (до 1975 года).
Чем же занимался совет в первое время своего существования? Можно сказать, что «сеял разумное, доброе, вечное», то есть, как прописано в уставе организации, целью совета является «достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу».
Однако если говорить без обтекаемых формулировок, то СЕ занимался в основном двумя вещами — развитием правовых систем своих государств-членов и защитой прав человека. Уже в 1950 году была подписана Конвенция о защите прав человека и основных свобод, которую еще называют Европейской конвенцией по правам человека. Этот документ заложил основы для всей правозащитной системы в Старом Свете, а главное — создал Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), который на долгие годы стал одной из «визитных карточек» организации.
При этом у СССР с СЕ отношения складывались не совсем гладко. Будучи полностью состоящим из стран западного мира, Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) регулярно критиковала Москву за ввод войск в Афганистан, Венгрию и Чехословакию, а также за нарушение свободы слова и вероисповедания. Впрочем, как написано на официальном сайте закрытого уже постпредства России при организации, взаимодействие СССР и СЕ «началось в 1970-е годы в области молодежной политики и по вопросам охраны природы». Ну а уже под самый закат советской эпохи Верховный Совет СССР получил статус «специально приглашенного» ПАСЕ, который позволял ему участвовать в сессиях ассамблеи без права голоса, а Москва присоединилась к ряду конвенций СЕ, в частности Европейской культурной конвенции.
Теплые дружеские посиделки
Новый импульс организация получила после распада мировой социалистической системы, когда в нее хлынул поток новых членов, причем не только из Европы, но и из стран Закавказья. Даже Казахстан и тот пытается получить статус полноправного участника СЕ, хотя и до сих пор ходит в кандидатах. Задумывалась организация как универсальный механизм объединения народов, и до поры до времени ей это удавалось. Да что там говорить, даже всегда нейтральная Швейцария, вступившая в ООН только в XXI веке, стала полноправным членом СЕ еще в 1968 году.
Ну а что же Россия? Изначально в Москве пытались как можно скорее вступить в «долгожданную» международную структуру, чтобы стать частью той самой «единой Европы», о которой так любили говорить политики Старого Света.
По словам вице-спикера Совета Федерации Константина Косачева, у российского руководства в первой половине 1990-х годов были крайне романтичные и весьма наивные ожидания, что после многих десятилетий конфронтации мы сможем жить с европейскими странами в мире и согласии, и СЕ для Москвы был неким звеном в «легализации» России в новой Европе.
Была и вторая более прозаическая причина. Мы вступали в СЕ накануне выборов Президента России, и для тогдашнего главы государства Бориса Ельцина сам факт присоединения России к совету был очень важным элементов предвыборной кампании. Ельцин хотел успеть до выборов, чтобы показать своему электорату и колеблющимся избирателям, что страна под его руководством движется в правильном направлении и соответствует «высоким европейским стандартам».
«По моему мнению, вот эта поспешность при вступлении сыграла злую шутку, потому что мы тогда довольно неосмотрительно брали на себя повышенные обязательства, подписываясь практически под всем, что от нас требовали. И в итоге наш список требований оказался примерно раза в три длиннее, чем среднестатистический. Туда были включены вопросы, которые просто не входили в компетенцию СЕ, включая вывод 14-й армии с территории Приднестровья», — подчеркнул Косачев.
И действительно, например, ПАСЕ в документе, рекомендующем принять Россию в организацию, помимо стандартного подписания разнообразных конвенций, указало ряд весьма сомнительных обязательств Москвы, которые вряд ли можно отнести к гуманитарной или правовой сфере. Чего стоит требование «назвать неправильной концепцию двух разных категорий иностранных государств, в частности «ближнее зарубежье», которая некоторыми трактуется как зона особых интересов». Ну а требование выполнения Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) уж явно подходит под категорию военно-стратегических вопросов, которыми СЕ просто не уполномочен заниматься. Ну и уж совсем странным выглядит требование «немедленно прекратить накладывать ограничения на международные поездки лиц, имеющих доступ к государственной тайне, за исключением тех ограничений, которые являются общепринятыми в государствах — членах Совета Европы».
Хотели, но не смогли
Часть из требований Совета Европы так и не была выполнена, например в вопросе окончательного запрета смертной казни на законодательном уровне, хотя многие инициативы и удалось реализовать. Например, согласно резолюции СЕ от 2002 года о ходе выполнения Россией своих обязательств, Москва ратифицировала ряд правозащитных конвенций, активно реформировала судебную систему и службу исполнения наказаний. По информации российского МИД, всего Россия присоединилась к 68 из более чем 220 многосторонних договоров СЕ, еще 14 конвенций и протоколов были подписаны, но не ратифицированы.
Как отметил ведущий научный сотрудник отдела социальных и политических исследований Института Европы РАН, доктор политических наук Борис Гуселетов, посла распада СССР независимая Россия провозгласила новую политику по развитию сотрудничества с Европой и Москва хотела вместе с ЕС строить новую Большую Европу. «Тогда наше вступление в организацию было скорее политическим жестом, показывающим, что мы готовы участвовать в развитии Старого Света вместе со всеми остальными государствами континента, правда, в итоге оказалось, что СЕ — это не такой уж и влиятельный орган, а скорее этакий клуб джентльменов», — объяснил эксперт.
Уже вступив в организацию, в Москве считали, что вместе с другими государствами Старого Света строят новую международную архитектуру. «Сегодня мы вплотную подошли к тому, чтобы сообща строить новую Большую Европу без разделительных линий. Европу, ни одно государство которой не будет навязывать свою волю другим… На сегодняшний день именно Большая Европа может стать мощным сообществом государств, которое по своему потенциалу не сравнимо ни с одним регионом мира. И которое само может обеспечить свою безопасность… Путь к Большой Европе долог и труден, но пройти его в интересах всех европейцев. Россия также вносит вклад в это общее дело. Свой вклад в достижение этой цели вносит и Россия», — громко заявил в 1997 году президент Борис Ельцин, выступая на Втором саммите Совета Европы. Эх, знал бы он, что ждет нас впереди…
ПАСЕ, как много в этом звуке для сердца русского слилось…
А тем временем Россия активно участвовала в Парламентской ассамблее Совета Европы (ПАСЕ), благо из-за высоких взносов (до 2,5 миллиона евро) отечественный парламент имел там максимальное представительство — 18 человек. Эта структура работала не постоянно, а собиралась на недельные сессии по 4 раза в год.
Казалось бы, представительное собрание, много уважаемых и авторитетных политиков. Вот только реального веса ПАСЕ не имела, ведь ее резолюции носили лишь рекомендательный характер. Скорее ассамблея была площадкой для диалога, где можно было завязать полезные контакты, еще раз напомнить свою позицию, ну и поучаствовать в выборах судей ЕСПЧ и комиссара по правам человека.
Правда, принимали нас там не всегда с распростертыми объятиями, ведь ассамблея регулярно критиковала РФ за различные «правонарушения»: то парламентариям не нравилась контртеррористическая операция в Чечне, то принуждение Грузии к миру в 2008 году.
В результате Москву не раз лишали права голоса в ПАСЕ. Первый раз это произошло в 2000 году из-за событий на Северном Кавказе, затем уже в 2014 году гнев Страсбурга вызвало воссоединение Крыма с Россией. В последнем случае ситуация вообще вышла за рамки разумного, ведь наша делегация была исключена из руководящих органов ассамблеи и отстранена от работы в миссиях наблюдателей. В результате в 2015 году Москва прекратила платежи в бюджет ПАСЕ, а двумя годами позже отказалась финансировать и весь Совет Европы, потребовав восстановления полноправного членства. С учетом важности российского вклада в «кубышку» организации — в общей сложности более 32 миллионов евро — там образовался дефицит, и в 2019 году РФ вернулась в международную структуру.
А судьи кто?
Простым гражданам, не знакомым с парламентской деятельностью, Совет Европы тем не менее запомнился прежде всего таким инструментом, как Европейский суд по правам человека, который многими стал рассматриваться как последний аргумент в желании «достучаться до правосудия». И действительно, после того как юрисдикция ЕСПЧ в 1998 году распространилась и на территорию РФ, россиян в этом органе очень полюбили, и в итоге наши граждане стали лидерами по числу обращений в судебную инстанцию.
Первое постановление ЕСПЧ против России было принято в 2002 году и касалось дела ликвидатора чернобыльской аварии Анатолия Бурдова, который требовал компенсации за причиненный здоровью вред. Всего, по статистике ТАСС, за все время членства России в ЕСПЧ суд зарегистрировал более 180 тысяч жалоб в отношении России, которая по этому показателю вышла на первое место за всю историю Совета Европы. Однако не стоит пугаться таких цифр, ведь более 90 процентов подобных заявлений были признаны неприемлемыми и не рассматривались. Всего в отношении России ЕСПЧ вынес 3116 решений, большая часть которых касалась нарушений уголовно-процессуального законодательства, а также прав человека и гражданских свобод.
По словам Косачева, в первое время ЕСПЧ сыграл положительную роль в развитии российской правовой системы: «Даже когда решения были не в пользу государства, они были в пользу граждан РФ, так как защищали их права. Там было очень много дел с неправомерно долгими сроками содержания людей в СИЗО, и это были справедливые замечания. И каждое решение ЕСПЧ, которое мы признавали, в чем-то вело к поправкам в наше действующее законодательство. Правда, в последние годы по линии ЕСПЧ в отношении нас начали выносить политизированные и юридически необоснованные решения, что в итоге и привело к конфликту нашей страны с судом. Можно только сожалеть, что страны ЕС и НАТО, которые составляют в СЕ большинство, в конечном итоге развернули эту организацию в откровенно антироссийском направлении».
Претензии Косачева подтверждают и цифры. Согласно данным доклада «ЕСПЧ: от института правосудия к инструменту политического давления», подготовленного Центром актуальной политики еще в 2017 году, ЕСПЧ с годами усиливал свою антироссийскую направленность. Например, в 2016 году более четверти (26 процентов) всех решений ЕСПЧ были вынесены против России (222 из 829). Несмотря на то что против Украины было зарегистрировано значительно больше жалоб (8658), чем против России (5591), ЕСПЧ вынес в три раз больше решений против Москвы (222), чем против Киева (70).
При этом в первый же год конфликта на Украине, в 2014 году, против Киева было подано в полтора раза больше жалоб (14 181), чем против Москвы (8913), однако решений, вынесенных против РФ (122), оказалось в три раза больше, чем против незалежной (40).
Впрочем, помимо своей не вполне нейтральной политической ориентации, ЕСПЧ активно интересовался вопросами ориентации сексуальной, борясь за права ЛГБТ в меру своих возможностей. Досталось и России, ведь в 2021 году ЕСПЧ указал, что отказ регистрировать в России однополые браки противоречит статье 8 Европейской конвенции о правах человека и является несправедливым, в связи с чем в своем решении суд призвал ввести в стране юридическую процедуру, легализующие такие пары. В ответ председатель Госдумы Вячеслав Володин предложил судьям подать в отставку в связи с тем, что они «показали отсутствие квалификации, приняв, по сути, противоречащее национальному законодательству, неправовое решение».
Финансы поют романсы
Помимо репутационных издержек, членство в СЕ требовало и денежных трат, например ежегодных взносов на поддержание деятельности различных институтов. И сумма эта было не такая уж и маленькая. Например, в 2021 году Москва внесла в бюджет Совета Европы почти 34 миллиона евро и примерно столько же должна была заплатить в 2022 году. Россия являлась одним из пяти основных плательщиков в «кубышку» организации наряду с Великобританией, Германией, Италией и Францией.
Еще одной важной статьей расходов стали компенсации по решениям ЕСПЧ. Естественно, что читатель может возразить, ведь деньги-то шли пострадавшим от ошибок российского правосудия! Это так, но только суммы компенсаций иногда необъяснимым образом возрастали как раз в то время, когда Россия демонстрировала нежелание следовать в русле западной политики. Как пишет Центр актуальной политики, в 2006 году выплаты РФ по искам в ЕСПЧ составили 1,3 миллиона евро, а уже в 2007 году после знаменитой «мюнхенской речи» Владимира Путина расходы на компенсационные выплаты немедленно выросли более чем в 3 раза — до 4,3 миллиона евро. Ну а в следующем 2008 году после поражения Грузии выплаты Москвы подскочили уже до 9,3 миллиона.
Да и простой факт: за все время ни одна поданная в ЕСПЧ жалоба жителей ДНР и ЛНР не была удовлетворена. При этом, по данным Следственного комитета России, представителями российских адвокатских образований в ЕСПЧ было направлено более 7350 жалоб потерпевших от действий украинских властей. Получить компенсации удалось только тем пострадавшим, кто переехал в третьи страны или остался проживать на подконтрольных Киеву территориях.
Ведро меда в бочке дегтя
Впрочем, не стоит демонизировать Совет Европы, изображая его «орудием империализма против беззащитной России». Конкретная польза от этого международного органа была, и немалая, просто, наверное, изначальные ожидания с нашей стороны были еще выше, вот и наступило разочарование.
По словам сенатора Косачева, который в течение многих лет возглавлял нашу делегацию в ПАСЕ, позитивных моментов в нашей работе было множество: «Во-первых, мы вошли в ткань большого числа многосторонних европейских конвенций, в единое правовое поле, что позволило решать очень многие вопросы без заключения двусторонних соглашений с каждым европейским государством. Наше участие в этих конвенциях позволило существенно доработать собственное внутреннее законодательство. Мы просто изучали варианты того или иного решения правовых проблем, и если мы видели, что это соответствует нашим интересам, то брали это на вооружение. Благодаря подобной тактике наше внутреннее законодательство за эти годы сделало шаг вперед, а по многим параметрам мы даже обогнали стандарты стран СЕ».
По словам Гуселетова, одним из положительных моментов нашего членства в СЕ стало вступление в различные европейские конвенции, в которых уже участвовали члены организации. И действительно, простая математика показывает, что чисто технически гораздо выгоднее подписывать международные соглашения, которые уже согласованы с множеством других государств, чем вырабатывать эти же документы на двусторонней основе. Еще одним преимуществом совета доктор политических наук назвал возможность быстро устанавливать неформальные контакты между парламентариями, что без этой площадки заняло бы гораздо больше времени.
СЕ оказался полезен и благодаря той правовой помощи, которую оказали нам иностранные государства, в основном в первый период развития новой экономической системы в России. Например, речь идет новом законе, связанном с какой-либо сферой хозяйственной деятельности. Благодаря совету мы могли запросить любую страну Европы о том, как у них организована эта область, какие нормы работают, а какие нет, где они сделали ошибки. Серьезным подспорьем был СЕ и в вопросе реформы нашей судебной системы.
Лучше позже, чем никогда
Тем не менее даже с учетом положительного опыта, полученного в Совете Европы, возникает вопрос: а может быть, стоило покинуть эту организацию намного раньше, уже после 2014 года, когда стало понятно, что Запад взял курс на ухудшение отношений с Россией?
По мнению зампреда Комитета Госдумы по экономической политике Михаила Делягина, «надо было выйти из СЕ еще в 2007 году, когда после Мюнхенской конференции по безопасности стало ясно, что Запад органически не приемлет никакую мысль о свободе и независимости РФ, после этого нам там делать было нечего». Впрочем, депутат Госдумы полагает, что это было понятно еще после бомбардировок Югославии в 1999 году, когда в результате было грубейшим образом нарушено международное право и, соответственно, Совет Европы как орган этого права утратил смысл своего существования. При этом Делягин обратил внимание на то, что СЕ вообще не занимался вопросами экономики, так что никак не мог способствовать нашему выходу на зарубежные рынки.
Впрочем, Константин Косачев полагает, что вопрос выхода из СЕ не так прост, как может показаться. «Мы ведь никогда не сомневались в собственной правоте в отношении событий вокруг Крыма, и все эти годы мы пытались объяснить наше видение ситуации, в том числе с использованием механизмов СЕ. Ведь в конечном итоге в Крыму и Севастополе мы защищали высшие ценности, которые проповедует совет: права человека, верховенство закона и демократию. Увы, найти общий язык с нашими оппонентами оказалось невозможным. На первый план для них вышли исключительно геополитические интересы, не имеющие никакого отношения к принципам и ценностям СЕ. Но выяснилось это только по прошествии нескольких лет, и к этому периоду нужно относиться так, что он был неизбежен перед окончательным разрывом», — отметил сенатор.
Несветлое будущее
Возможно, эта канитель с Советом Европы могла тянуться долго, но в 2022 году началась СВО, и европейцы, отбросив все правила приличия, пошли на открытую конфронтацию с Россией. Как из рога изобилия посыпались новые санкции, и стало понятно, что оставаться в СЕ просто нет смысла.
25 февраля 2022 года Комитет министров СЕ принял решение о приостановке прав представительства России в уставных органах организации в связи с «агрессией против Украины», а 15 марта ПАСЕ одобрила призыв к исключению России. В ответ Москва в тот же день уведомила генсека о решении выйти из СЕ, а это, согласно уставу, означало, что членство должно было прекратиться не сразу, а только с 1 января 2023 года.
Видимо, осознав, что Россия будет еще целый год мозолить глаза в Страсбурге, уже на следующий день после заявления Москвы в ПАСЕ проголосовали за немедленное прекращение нашего членства в Совете Европы. При этом парламентарии грубо нарушили собственный же устав, который предписывал сначала предложить стране самостоятельно покинуть организацию и только в случае отказа имел право исключить ее принудительно.
И вот Россия перестала быть частью Совета Европы. Постпредство нашей страны в Страсбурге закрыто, прекратил свою работу и Программный офис СЕ в Москве. Что дальше? Ведь «уйти от России» у Европы вряд ли получится, а значит, рано или поздно придется опять воссоздавать инфраструктуру взаимодействия.
Гуселетов считает, что в перспективе после завершения попыток западных стран изолировать Россию можно подумать о том, чтобы вернуться в СЕ, однако в нынешнем формате «аморфной организации», не имеющей полномочий, совет нам не очень нужен. «Было бы правильно СЕ и ПАСЕ наделить реальной властью хоть в каких-то областях, например в сфере экологии, миграции, борьбы с терроризмом. Думаю, что можно выделить пять-шесть ключевых проблем, которые на самом деле волнуют практически все европейские страны и которые можно при этом решать только совместно. Россия должна в этом участвовать, но это возможно только в новых условиях, когда нынешний кризис будет списан «в архивы истории», — отметил эксперт.
Этой же пессимистической точки зрения на СЕ придерживается и Косачев. «В том виде, в котором совет существует сейчас, он лишен какого-либо будущего. Это организация, которая полностью контролируется странами ЕС и НАТО, и таким образом она оказывается этаким «предбанником» для кандидатов, которые приспосабливают свое законодательство к стандартам Евросоюза и альянса. Это совершенно точно неинтересно для нас. Поэтому либо СЕ в конечном итоге отомрет, либо совет в какой-то момент «вздрогнет» от того, что происходит, и попытается вернуться к идее панъевропейской организации, которая не уводит страны в евроатлантическом направлении, а объективно и беспристрастно защищает те ценности и идеалы, ради которых он создавался», — подчеркнул сенатор.
Косачев подчеркнул, что СЕ предал свои собственные ценности и идеалы и именно поэтому Россия вышла из него. У совета в его нынешнем состоянии нет ни будущего, ни какого-то места для России. «Причем это наш выбор, а не СЕ. Мы выходили осознанно, понимая, что организация себя дискредитировала и перестала приносить для нас какую-то практическую пользу», — подытожил Косачев.
